NIK: Niewystarczający nadzór nad spółkami komunalnymi na Dolnym Śląsku

Chodzi m.in. o kwoty wydatkowane z naruszeniem prawa oraz z naruszeniem zasad należytego zarządzania finansami, a także kwoty nienależnie uzyskane. Istotną słabością działań związanych z udzielaniem spółkom wsparcia finansowego było sprawowanie nadzoru właścicielskiego, dopuszczające np. do: udzielania spółkom wsparcia bez zgody organu stanowiącego gminy, niewłaściwego ustalania wynagrodzeń członków zarządów i rad nadzorczych, a także uczestniczenia pracowników zajmujących się nadzorem właścicielskim w pracach organów spółek komunalnych.

NIK zwraca również uwagę, że połowa z sześciu skontrolowanych spółek komunalnych oprócz zaspokajania zbiorowych potrzeb mieszkańców, prowadziła również poboczną działalność gospodarczą, wykraczającą poza przewidziane prawem zadania ze sfery użyteczności publicznej.

W latach 2018–2020 wszystkie objęte kontrolą j.s.t. korzystały z możliwości majątkowo-finansowego wspierania spółek komunalnych z ich udziałem. Udzielane wsparcie uzasadnione było sytuacją ekonomiczno-finansową spółek i rodzajem prowadzonej przez nie działalności, jak również dążeniem do podniesienia jakości wykonywanych przez te podmioty usług na rzecz mieszkańców gmin i województwa. Blisko 1/3 wsparcia odbywała się w formie podwyższenia kapitału zakładowego spółek (650 mln zł) oraz udzielenia dopłat do kapitału (170 mln zł), pozostałe wsparcie czyli blisko 70 proc. (1,9 mld zł) związane było z płatnościami z tytułu świadczenia usług, zamówieniami publicznymi in-house (przedsięwzięcia realizowane we własnym zakresie, własnymi siłami), a także dotacjami i poręczeniami. W sumie wsparcie dla badanych spółek komunalnych w latach 2018–2020 wyniosło blisko 2,7 mld zł.

Z ustaleń kontroli wynika, że w czterech z pięciu kontrolowanych urzędów (Urząd Marszałkowski Województwa Dolnośląskiego, Urząd Miasta w Jeleniej Górze, Urząd Miejski w Lubinie i Urząd Miejski Wrocławia) nie formułowano rocznych lub wieloletnich planów udzielania spółkom komunalnym wsparcia finansowego w formie podwyższenia kapitału, dopłat lub innych form pomocy majątkowo-finansowej ze środków publicznych. Ponadto dwie z pięciu kontrolowanych j.s.t., przed podjęciem decyzji w sprawie udzielenia wsparcia spółkom komunalnym z ich udziałem, nie upewniały się czy działania te nie naruszają reguł udzielania pomocy publicznej.

Kontrolerzy NIK zbadali czy prawidłowo podwyższano kapitał zakładowy spółek – chodzi o wsparcie o wartości ponad 516 mln zł. Nieprawidłowości w tym zakresie stwierdzono w dwóch z pięciu j.s.t. oraz w trzech z 14 analizowanych spółek komunalnych. W UM Jeleniej Góry zwiększono kapitał zakładowy jednej ze spółek o blisko 1 mln zł (poprzez wniesienie do tej spółki aportu w postaci prawa do nieruchomości gruntowej) bez zgody Rady Miejskiej Jeleniej Góry. Z kolei w Urzędzie Marszałkowskim Województwa Dolnośląskiego stwierdzono naruszenie obowiązujących aktów założycielskich dwóch spółek, gdyż ich rady nadzorze nie zaopiniowały wniosków zarządów tych spółek o zwiększenie ich kapitału zakładowego – chodziło o kwoty 52 mln zł i 31,5 mln zł.

Analizą objęto także udzielanie dopłat do kapitału o wartości blisko 70 mln zł. Nieprawidłowości stwierdzono w jednym z pięciu kontrolowanych j.s.t. – dotyczyły one Zarządu Województwa Dolnośląskiego, który nie wywiązywał się z przewidzianego w przepisach wewnętrznych obowiązku wskazania w uchwałach w sprawie wniesienia trzech dopłat (na łączną kwotę ponad 51 mln zł) terminów ich przekazania. W toku kontroli zbadano także inne formy wsparcia spółek (o wartości ponad 577 mln zł) i stwierdzono nieliczne, choć finansowo znaczące nieprawidłowości. Dotyczyły one: nierzetelnego przyznania jednej ze spółek z udziałem gminy Wrocław 5 mln zł dotacji celowej niezgodnie z zasadą uczciwej konkurencji i równego traktowania wykonawców, a także umorzenia zaległości podatkowych na kwotę 117 tys. zł spółce komunalnej z wyłącznym udziałem gminy Jelenia Góra.

Powyższe nieprawidłowości świadczą o braku odpowiedniego nadzoru właścicielskiego. Wskazują na to również nieprawidłowości w zakresie wynagradzania członków zarządów i rad nadzorczych spółek, mające związek z niedostatecznym uwzględnieniem ograniczeń wynikających z regulacji ustawowych, które skutkowały zawyżonymi wypłatami na kwotę 360,5 tys. zł. Nieuprawnione były także odprawy w wysokości ponad 195 tys. zł dla członków zarządu, którzy zrezygnowali z tej funkcji.

Z ustaleń kontroli wynika, że nadzór właścicielski sprowadzał się do podejmowania uchwał określonych przepisami prawa, sporządzania okresowych analiz i bieżącej współpracy z radami nadzorczymi i zarządami spółek. Jedynie w nielicznych urzędach funkcjonowały sformalizowane zasady nadzoru właścicielskiego. Ponadto w czterech z pięciu kontrolowanych urzędów wystąpiło w sumie dziewięć przypadków, gdy pracownicy właściwi w sprawach nadzoru właścicielskiego nad spółkami, uczestniczyli w pracach organów tych spółek. Było to sprzeczne z zasadą bezstronności i przejrzystości, a także może rodzić podejrzenie o stronniczość lub interesowność, jak również stwarzać ryzyko konfliktu interesów między radą nadzorczą – organem spółki, a urzędem – sprawującym nadzór właścicielski nad spółką.

Działalność objętych kontrolą spółek koncentrowała się na zaspokajaniu zbiorowych potrzeb mieszkańców gminy czy województwa, ale należy zauważyć, że połowa z nich prowadziła również poboczną działalność gospodarczą wykraczającą poza przewidziane prawem zadania ze sfery użyteczności publicznej (np. usługi hotelowe i gastronomiczne, wynajem autobusów, sprzedaż usług reklamowych, czy prowadzenie uczelni wyższej). Zjawisko prowadzenia przez spółki komunalne takiej działalności gospodarczej, mogące niekorzystnie oddziaływać na konkurencyjność usług świadczonych w podobnym zakresie na tym samym obszarze, konsekwentnie akceptowały organy wykonawcze j.s.t. będących właścicielami tych spółek.

W latach 2018-2020 większość analizowanych spółek komunalnych miała niekorzystne wyniki ekonomiczno-finansowe. Aż 10 z 18 takich spółek była trwale nierentowna, co nie odpowiadało zasadzie samofinansowania. W toku kontroli ustalono, że dwie spółki osiągające najwyższe straty na działalności nie wprowadzały planów naprawczych, bądź ich realizacja była nieskuteczna. Z kolei z pozostałych ośmiu spółek tylko dwie można zaliczyć do rentownych: MPWiK Sp. z o.o. w Lubinie oraz MPGK Sp. z o.o. w Jeleniej Górze.

NIK skierowała do Prezesa Rady Ministrów wniosek de lege ferenda o podjęcie inicjatywy legislacyjnej w kierunku doprecyzowania przepisów art. 10 ustawy o gospodarce komunalnej, określających zasady tworzenia i przystępowania jednostek samorządu terytorialnego do spółek handlowych poza sferą użyteczności publicznej, aby nie budziły wątpliwości, jaka działalność może być prowadzona przez jednostki samorządu terytorialnego w sferze użyteczności publicznej oraz poza tą sferą.

Izba przekazała także wnioski do organów wykonawczych jednostek samorządu terytorialnego o:

• skuteczniejsze monitorowanie i nadzór nad prawidłową realizacją obowiązków wynikających z ustawy o gospodarce komunalnej, ustaw o samorządzie województwa i gminnym, ustawy o zasadach kształtowania wynagrodzeń oraz z regulacji wewnętrznych;
• prowadzenie przez spółki komunalne działalności zgodnej z zadaniami własnymi gmin i województwa samorządowego w sferze użyteczności publicznej;
• wzmocnienie nadzoru właścicielskiego nad działalnością spółek z udziałem gmin lub województwa w zakresie dotyczącym kształtowania i ustalania przez rady nadzorcze wysokości części stałej i części zmiennej wynagrodzenia członków zarządów, ustalania wysokości wynagrodzenia miesięcznego członków rad nadzorczych;
• wykorzystywanie w spółkach z o.o., wynikającego z art. 212 Ksh, prawa wspólnika do kontroli, w szczególności w przedmiocie wsparcia udzielanego przez jednostkę samorządu terytorialnego.